研究院副院长汪冲就“罚没收入异常增长背后，‘远洋捕捞’如何治理”接受《财经杂志》采访

上海财经大学中国公共财政研究院副院长汪冲教授就“罚没收入异常增长背后，‘远洋捕捞’如何治理”接受《财经杂志》记者采访时解释称，罚没收入作为政府非税收入的重要组成部分，其规模和变化反映了地方政府行政执法、市场监管以及法治环境建设等力度和成效。不同地方或省级之间的罚没收入存在差异，既是多种因素共同作用的结果，也是地方经济社会发展和法治水平差异的体现。这种差异既可能源于地方经济发展水平的不同，也可能与行政执法部门的执法力度、法律法规的完善程度和执行力度，及特定案件的发生等密切相关。近年来，罚没收入地区差异的原因，主要存在于两方面：一是行政执法力度不同，不同地方行政执法部门在执法力度上可能存在显著差异。部分地区因财政压力增加等因素，地方政府可能更注重对违法行为的查处和处罚，从而增加了罚没收入。二是部分地区由于发生一些大案要案可能导致罚没收入显著增加。

罚没收入增长多少算异常增长？汪冲表示，罚没收入领域牵涉到几乎所有的政府行政执法领域和庞大的司法体系，个性化因素突出，地区性差异明显，设立一个整体的、一刀切式财政约束规则的难度较大。且大案要案的罚没收入对于地方政府而言是不可持续的一次性收入。从预算角度而言，罚没收入不同于其他公共预算收入，可预见性不强，仅仅通过上年的罚没收入推算下一年的增速是否异常并不合理。“看罚没收入是否异常增长，不仅要看实际增速，更要关注罚没收入的结构变化，如罚没收入有多少是对企罚没款，有多少是大案要案，有多少是日常行政处罚。”

罚没收入异常增长，与地方财政之间的关联如何？汪冲表示，罚没收入异常增长与地方执法力度等有关，与地方政府财政压力增加亦有关联。财政部2024年1月-11月的数据显示，全国一般公共预算收入同比下降0.6%，其中全国税收收入同比下降3.9%，非税收入同比增长17%。在经济增速放缓背景下，地方财政收入减少，但是支出压力却并未明显下降，地方政府收支结构矛盾突出。过去，为缓解收支矛盾，地方政府往往通过土地财政获取收入，但是目前土地市场低迷，房地产市场还需要提振信心。地方政府土地出让收入这几年来连年下滑，2023年国有土地使用权出让收入同比下降13.2%。土地财政的不可持续导致一些地方政府有动机寻求额外扩充财源。“从数据上看，除了罚没收入，其他非税收入也有较大幅度的上升，这更能佐证一些地方政府积极寻求收入来源的动机。”汪冲说。

在汪冲看来，现行的罚没收入管理制度并没有有效地将罚没收入与执法部门的利益脱钩，反而在一定程度上可能激励了执法部门为了财政收入而进行执法。“在主、客观原因及罚没收入管理制度的双重激励与约束体制下，地方政府罚没收入不得不连年快速增长。”

目前，异地趋利性执法司法现象，另一个值得关注的问题是违法查封、扣押、冻结财产。

汪冲认指出“远洋捕捞”现象的根本症结，在于异地执法权的行使是否规范。他认为，异地执法是一种正常且必要的执法现象，本身的设计初衷就是为打破地方利益保护。执法权的行使必要时需跨区域进行，尤其是在当前异地经济活动联系日益紧密下，异地执法活动势必会越来越频繁。目前，相关法律和法规对异地执法有明确的规定，必须依法行使和坚定落实。“规范异地执法的公权力行使才是治本之策。”

因此，汪冲建议完善行政处罚自由裁量权基准，规范执法行为。为了遏制执法中的主观性和随意性，必须制定科学合理的行政处罚自由裁量权标准，并对执法人员的裁量行为进行规范和约束。建立裁量权使用的监督机制，对执法人员的裁量行为进行定期审查和评估。对不当行使裁量权的行为进行严肃处理，确保裁量权的合理使用。推动裁量权公开。另一方面，加强执法监督，确保公正透明。此外，对于已经上缴的罚没物品，建议财政部门联合各级执法机关通过购买等方式选择社会仓库，建设政府公物仓，统一由政府公务仓对罚没物品实行集中管理，委托具有拍卖资质的专业的拍卖机构集中拍卖处置。这不但有效地解决随意扣留、处置罚没物品和罚没物品长期积压等问题，也在管理上对执法的随意性进行制约。

目前，在如何遏制趋利性执法司法方面，一些观点建议将罚没收入全部上缴中央国库，这类建议也出现在近几年的“全国两会”上。

对此，汪冲认为，罚没所关联的执法司法活动，其性质和影响范围并非一成不变地归属于全国性公共产品的范畴。某些执法司法活动可能因其跨地区的外部性而产生广泛影响，但这并不意味着所有相关的罚没收入都应无差别地上缴中央国库。这样的做法，理论上不仅可能忽视了地方政府的事权职责和激励机制，也可能导致资源配置的不合理和效率损失。

根据统计数据计算，2022年和2023年，全国罚没收入占一般公共预算收入比重分别为2.1%与1.82%。这些年来，总体来说罚没收入的规模逐渐增大。十年前的2014年全国罚没收入总额为1721.82亿元，占全国财政收入的1.23%。2023年全国罚没收入总额3936.88亿元，占全国财政收入的1.82%。

对此，汪冲解释，近两年罚没收入占一般公共预算收入的比重，从全国和地方层面看都比较稳定。从更长时间看，罚没收入增长的趋势比较明显。同时，非税收入的整体增长幅度也较为明显。从财政体制角度看，一是地方应该占据较大份额，罚没收入所对应的经济社会管理和处罚是一个典型的共同财政事权领域。按照财政分权理论的原则，既需要有中央层面的领导和组织，也需要地方层面的实施参与。随着经济社会发展，罚没收入的财政收入规模，及管理经济社会和实施惩处方面的财政支出规模都会逐步提高。“这是经济社会发展阶段，以及政府管理经济社会的能力和水平得到提高所产生的一个必然结果。”

对此，汪冲建议，清理并规范中央与地方，尤其是基层政府间的罚没收入分享比例。在具体实施上，可以考虑根据执法司法活动的性质、影响范围以及地方政府的财政状况等因素，确定合理的罚没收入分享比例。同时，还应建立健全的监督机制和评估体系，确保罚没收入的分配和使用符合法律法规和政策要求，防止趋利执法行为的发生。

汪冲还认为，执法司法领域中罚没收入的财政管理比较滞后。现实中部分部门和单位通过预算编制和财政拨款的方式将其返还给单位，或者是以案件未审结、未处理完毕为由，长时间滞留应缴入国库的罚没收入。出于调动部门积极性、缓解自身财力紧张等考虑，上级对这些行为疏于监管，这是促使“远洋捕捞”式异地执法办案行为的深层次原因。因此，杜绝异地趋利性执法，还建议从体制机制入手，加强法规制度建设，明确罚没收入的上缴时限和程序，确保所有收入都能及时、足额上缴至国库。同时，加大对违规行为的惩处力度。解决罚没收入异常增长，还需要优化地方财政收入结构，减少对罚没收入的依赖。另外，强化监督，特别是通过信息公开的方式，完善社会监督。