财税政策沙龙 | 第3期专家观点 罗志恒：三中全会财税体制改革的三条主线及逻辑

2024年7月24日晚上，由上海财经大学中国公共财政研究院和上海财经大学公共经济与管理学院共同主办的财税政策沙龙第3期成功举行，并在上海财经大学公共经济与管理学院视频号与第一财经网端大直播频道同步直播。数位财税领域和业界的专家学者，围绕二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中关于深化财税体制改革部分的内容进行了讨论，为财税体制改革的全面落地提供建议。

历次三中全会部署的财税体制改革，大都是从预算、税制和央地关系三个方面来进行安排。今年的《决定》粗看也是按照这三个方面来撰写，然而仔细研究体会就可以发现今年的写法与往年大不相同。《决定》擘画的深化财税体制改革内容中，央地关系相关篇幅占了一半，是重中之重，但是其中又包含了大量涉税内容，例如里面提及消费税征管环节的后移和下划、优化增值税留抵退税政策和抵扣链条等税制的内容。又譬如债务问题这次也是写在央地关系部分，而没有放到传统意义上的预算制度中。为什么《决定》关于财税体制的写法和过去有很大差异？这背后体现出中央怎样的考虑？值得深思。具体到改革的内容，今年《决定》内容非常丰富，部署了非常多的改革目标和方向，我重点谈一下其中关于中央和地方的关系的内容。

首先，财税体制改革的三条主线。今年的《决定》关于财税体制改革主要是放在健全宏观经济治理体系下谈的，这说明财税体制改革是健全宏观经济治理体系非常重要的方式和举措。同时在其他部分，如深化科技体制改革、收入分配制度等方面也都涉及财税体制改革的内容。相比于十八届三中全会相关文件中预算、税制和央地关系三大部分独立清晰的表述，这次的写法有很大的不同。我的理解是总体上看，《决定》中财税体制安排是奔着问题改的、奔着目标去的。这次的财税体制改革有三条主线：一是立足于财政本身的层面，二是立足于财政服务和服从于国家重大战略目标的落实层面，三是立足于制度和治理层面，国家治理体系和治理能力现代化必然要求财政制度也需要实现现代化，即建立现代财政制度。下面我将具体展开。

第一条主线是侧重于解决当下的问题，即地方政府尤其是基层政府面临的财政困难。十八届三中全会的《决定》是谋划于未来十年，部署的是到2020年我们要完成的任务，它的时间跨度是以十年为期限，严格意义上讲是2013年到2020年七年时间。二十届三中全会《决定》说得很明确，到2029年中华人民共和国成立80周年的时候，我们要实现本《决定》所提出的各项任务，2024年到2029年是五年的期限。时间跨度的差异会影响到财税制度所需要实现的目标和改革所需要实现的目标。因此本次《决定》的安排侧重于解决地方政府尤其是基层政府面临的财政困难。解决的手段不外乎下沉财力、上移事权和支出责任，因此我们可以看到《决定》做了增加地方自主财力、拓展地方税源、适度加强中央事权和提高中央财政支出比例等安排。

第二条主线是强调财政要为国家重大战略落地提供制度支持和财力保障，《决定》的多项内容体现了这一主线。例如，预算部分提及“强化对预算编制和财政政策的宏观指导”，直接体现了预算与国家重大战略的关系。税收制度部分提及“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税收结构”“规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”，这无疑反映了税制建设需要服务于国家统一大市场构建目标。在深化财税体制改革之外的部分也涉及了许多财税内容，这是因为要实现民生保障、收入分配、绿色发展、科技创新，都需要财税的支持。

第三条主线是朝着建立现代财税制度的方向迈进。国家治理体系和治理能力现代化，本身就要求建立现代化的财税金融等制度。一个基本的体现是预算要完整、全面、规范、公开、透明，要让纳税人充分监督政府。同时要统一预算分配权，强化财政统筹能力，有利于发挥规模效应避免资金的分散化使用，也规避了一部分寻租行为。

从《决定》的写法来看，不同于十八届三中全会财税体制改革部分预算、税制、央地关系三大部分独立成段的表述，《决定》在各个部分有交织。这主要是因为要通过拓展地方税源、完善转移支付、优化共享税分享比例、合理扩大专项债使用范围、非税收入下沉等方式增强地方自主财力。因此具体的写法和往年存在较大差异，这更体现了财税体制改革鲜明的问题导向。同时，我们将本次会议《决定》与十八届三中全会相比，十八届三中全会中的“稳定税负”和“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”等内容没有在本次会议中提及。我个人认为在当前背景下，还是要重视稳定宏观税负。2023年年，税收收入占GDP比重是14.4%，一般公共预算收入占GDP比重是17.2%，广义宏观税负为30.2%，都处于近年来最低水平。对于一个大国而言，没有一定的宏观税负水平，很难应对方方面面的风险挑战。因此在未来的改革中，稳定宏观税负还是要作为目标之一。至于中央和地方财力格局总体稳定，也就是本次《决定》提及的“优化共享税分享比例”，也有许多问题值得考虑。总之，财税体制改革部署为解决财税领域重大问题、健全宏观治理体系、推动国家治理体系现代化指明了方向。

其次，对中央与地方关系改革的思考。《决定》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，这是十八届三中全会精神的延续。这一提法体现了中央的高瞻远瞩。为什么这么说呢？我们可以进行一个国际比较。中国一般公共预算里面中央支出占比是在14%-15%的水平，这个数值过去十年以来保持相对稳定。我们将中国中央财政收支情况与全球主要发达国家和人均GDP与我国相似的国家作对比，可以发现中国中央政府财政支出占比远低于大多数经济体。当然各个国家国情不同、发展阶段和发展水平有差异，这种简单的比较可能存在问题。因此我们使用美国历史数据研究美国在大萧条以来接近100年过程中联邦政府支出占比情况，以观测美国在中国当前人均GDP水平时中央政府支出比重。通过数据可以发现，美国历史上达到中国当前的发展阶段时，其联邦支出占比是40%以上，远高于中国现阶段中央支出占比14%的水平。同时我们可以发现，随着经济发展水平的提高，尤其是二战爆发后，美国联邦政府收入和支出占比都在提升。伴随着经济发展水平的提高，中央政府支出占比会不断提高，是不是一种经济规律，这还需要进一步研究。总的来说，通过国际比较，我们可以发现中国中央财政支出占比偏低。接下来，我们应当认识到提高中央财政支出比例是中国发展阶段的要求。随着中国经济发展水平的提高，调节收入分配、促进区域均衡发展、构建全国统一大市场、提高并均衡社会保障、生态环保等事权的重要性更加凸显，也要求中央政府支出比重提高。

中央提出了“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”的要求，对于理论工作者和实务工作者而言，需要研究如何落实中央部署的方案和举措。第一要同步匹配政府职能和机构改革。如何保证加强中央事权落地。我们应当认识到，中央承担事权，不仅仅是给钱，通过委托或转移支付的形式实现，这不是强化中央事权，也不是提高中央支出比例。强化中央事权，不仅要给钱，还要管人管事，推进部门垂直管理和推动相关管理和执行部门的实体化，落实中央各部门的直接支出责任。这才能真正避免以转移支付的形式将中央事权和共同事权转嫁给地方执行，避免“上级点菜、下级买单”的背离和扭曲。第二要匹配考核机制的完善。当前地方政府的支出膨胀，一定程度上与多元目标治理高度相关。多元目标治理意味着地方政府不仅要做好经济发展，还要履行环境保护、乡村振兴等职责，支出的责任刚性程度大大上升。因此不优化考核体制，提高中央财政支出比例也难以落地。与此同时随着中国面临百年未有之大变局，国内外的风险挑战多发，政府需要应对这些风险挑战，导致了经济社会风险财政化。这对政府的职能边界和部门间的职责划分都提出了挑战，这些问题都影响着中央事权上移的落地。

中央与地方关系问题还包括收入划分的问题。《决定》提出“增强地方自主财力”“优化共享税分享比例”。当前中央和地方的财力格局是45%：55%，如果消费税全部下划给地方，中央收入占比将会变成38.5%，中央和地方收入占比就会变成四六开。这样的格局之下应当如何优化共享税分享比例，比如增值税分享应当进一步往上还是往下倾斜？出于增强地方自主财力的初衷应当进一步下划增值税的地方分享比例，但是增值税涉及到的是流动性税基，进一步下划不利于构建全国统一大市场。如何实现构建全国统一大市场和增强地方自主财力的平衡，是下一步值得考虑的重要问题。同时如果一味降低中央的共享比例，虽然解决了地方的财政困难，但是可能会产生中央宏观调控能力不足的新问题，这些问题都值得深入思考。

解决了中央和地方事权和支出责任划分、收入划分之后，很自然地就要解决转移支付的问题，《决定》提出“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。”“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。”我的体会是未来转移支付的完善应该包括三个方面，其一是要在转移支付分配中嵌入激励因素，过去转移支付的设立之初目标是实现区域均衡发展和基本公共服务均等化，但是目前看来这可能会产生逆向激励，因此要在公平因子之外嵌入激励因子，避免“鞭打快牛”，提高经济大省发展经济、组织收入的积极性。其二是要优化转移支付的结构，除了提高一般性转移支付的比重、降低专项转移支付外，还要在理顺中央和地方事权和支出责任的基础上，降低共同事权转移支付比重，逐步提高一般性转移支付中均衡性转移支付的比重。其三是转移支付的分配要更多地与人口尤其是常住地人口规模挂钩，进一步优化资金分配，提高资金使用效率。

对于深化财税改革的当务之急，我认为一方面是通过下划消费税和加强转移支付等方式增加地方自主财力，另一方面是化解短期的财政困难，手段包括增发国债转贷地方、政策性金融机构支持、特殊再融资债券等方式，避免地方财政短期问题的长期化。