财税政策沙龙 | 第3期专家观点 刘蓉：如何增强地方自主财力？

2024年7月24日晚上，由上海财经大学中国公共财政研究院和上海财经大学公共经济与管理学院共同主办的财税政策沙龙第3期成功举行，并在上海财经大学公共经济与管理学院视频号与第一财经网端大直播频道同步直播。数位财税领域和业界的专家学者，围绕二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中关于深化财税体制改革部分的内容进行了讨论，为财税体制改革的全面落地提供建议。

二十届三中全会关于“深化财税体制改革”的举措非常丰富，今天我从增强地方自主财力，拓展地方税源的角度谈谈我对二十届三中全会精神的学习体会。

首先，地方财政困难与改革背景。近年来伴随着三重压力的叠加及经济发展的转型，经济下行压力对财政收支也产生了深刻影响。根据财政部最新数据，2024年1-6月，全国一般公共预算收入同比下降2.8%。其中中央一般公共预算收入同比下降了7.2%，地方本级收入微幅增长。就1-6月税收收入和非税收入而言，税收收入同比下降5.6%，非税收入同比增长11.7%。总体而言，2024年上半年收入有所下滑，支出有待发力。结合近几年的财政数据，财政状况呈现以下四个特点：（1）地方财政收支缺口较大，（2）基金收入大幅下降，主要是受房地产形势疲软的影响，地方基金收入大幅下降，（3）非税收入增速快，有些地方非税收入占比已经达到20%-30%，（4）地方财政自给率比较低。基于这一背景，二十届三中全会《决定》提出 “增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，这是今后深化财税体制改革的重要方向，也是谋划新一轮财税体制改革的重点和难点。

其次，增强地方自主财力是本次财税改革的重点。《决定》提出了多方举措，试图解决地方政府的财政困难。第一，《决定》提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，试图从央地关系角度发力解决地方财政困难。可能的举措包括加大转移支付、上收财政支出事权等。第二，拓展地方税源，这一次改革提出要推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，这是中央试图从税收收入上解决1994年分税制改革遗留下的问题，即地方税种缺失的问题。第三，从预算的角度，围绕健全预算制度，《决定》提出“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”。这反映了本次《决定》的一个关键词——“统筹”。“统筹”指的是预算要覆盖所有收入，尤其是政府信用的预算管理。政府债务收入如何纳入预算管理，这是未来改革的新突破点。第四，《决定》提出“研究同新业态相适应的税收制度”、“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度”等等。关于同新业态相适应的税收制度，这是适应数字经济发展的应有之义。当前学界和政策界围绕数据财政展开了丰富的讨论，数字经济在全球的发展及在中国的应用推广速度已经超出了我们的想象。因此对于蓬勃发展的直播等与数字技术相关的企业和平台，学界应当进一步研究如何对其征税。这可能是未来税收新的收入增长点。对于“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度”，我认为《决定》主要是考虑将劳动所得和资本所得全部纳入个人所得税征税范围。同时《决定》还提出“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策”，当前国家正在清理和规范地方为招商引资而规定的一系列区域性税收优惠政策，这都是对税收法定原则的落实。上述举措都有助于国家进一步增强地方自主财力。

再次，地方财政面临的困难。制约地方财政的因素很多，我主要将其归纳为四个方面。第一是资源统筹薄弱。财政资源统筹力度是财政汲取能力的重要体现，未来“统筹”是财政改革的重头戏。对地方财政而言，其统筹力度不足、统筹层次低、统筹内容比较单一，与现代化财政发展的要求存在一定的差距。特别是地方财政资金较为分散，未能形成集聚效应。未来推进财税体制改革时如何进行统筹，《决定》已经指明了改革的方向。第二是地方税源陷入困境。在当前产业转型和数字经济发展的大背景下，地方税源陷入了困境。地方土地财政受房地产市场影响大幅萎缩，同时产业转型、国际贸易的冲击也使得地方税收大幅下降。这些特征事实在2024年1-6月财政数据均有所反映。第三是税制结构不适应。税制结构设计对地方收入增长有不利影响。1994年分税制改革后，地方增值税收入分享比例较低，消费税全部归中央所有，企业所得税和个人所得税则是央地共享税，在收入分享后中央通过转移支付支持地方发展。这种税种结构的设计使得地方自主财力的发展受到极大的约束。税种的搭配不均衡，直接税的比较偏低而间接税的比重偏高。税制设计不适应数字经济，消费税设计也存在堵点。第四是收入管理不规范，特别是非税收入管理存在问题、《决定》提出“规范非税收入管理”。非税收入征管存在擅自缓征、违规收取的现象，在经济下行、财政收入下降的背景下，地方更多是违规收取非税收入。今年审计署报告指出征管不够严格和制度漏洞造成了税款流失，说明税收收入和非税收入征管都存在的问题。

最后，增强地方自主财力的具体路径包括六个方面：（1）消费税征税环节后移并下划地方；（2）地方附加税改革；（3）增加中央财政支出；（4）适应数字化经济；（5）税收法治化建设；（6）财政金融协同配合。这些措施可以增加地方收入来源，减少支出，从而提升地方自主财力。其一， 2023年消费税收入1.61万亿，是中国第三大税种。如何将消费税征收由生产环节转移到消费环节，《决定》并没有明确规定。目前我们考虑这一改革可以从消费金额高、税收贡献大、流通环节明确并且税收征管便利的商品开始，类似于烟酒、黄金等产品，目前已经有了一定的探索。但是在具体的税制征管设计上，操作难度非常大。过去之所以将流转税的征收放在生产环节，主要是受制于征管条件的约束。只有在生产环节征税，才能实现从严征收，保证国家税收收入足额征缴。未来如果将消费税放到消费环节征收，征管难度非常大。对于加油站、商店及批发零售环节如何征税，是一个难题。我认为，伴随着数字经济的发展，数字技术或许可以帮助税务部门全面掌握纳税人进销项发票。基于对进销项信息的掌握，结合人工智能和算力，或许不需要纳税人申报，税务机关可以计算纳税人需缴纳的税收。技术的进步或许可以破解消费税征税环节后移所面临的难题。对于消费税的改革，我认为改革的重点应当是“烟、酒、车、油”，这四个税目占到消费税收入的近98.5%。其二，关于地方附加税的合并，实际上相应的税种在之前已经进行征收，合并为地方附加税后，《决定》允许地方政府自行确定税率，这或许会增加地方政府收入。但是地方附加税的税率的提高幅度究竟有多大，对地方政府而言这三个附加税有近万亿的税额，能不能有效增加地方财政收入，这些问题尚不明确。其三，增加中央的财政支出，以减少地方支出。《决定》要求不允许让地方政府承担项目配套的费用。在此前的调研中，我们发现中央政府对国道的投资，要求地方政府承担一定的配套资金的案例，加重了地方政府的财政负担。在地方三保压力加重的情况下，如果再要求地方配套资金，地方财政的收支缺口会进一步加大。这一改革有望减轻地方财政的负担，反过来增强地方自主财力。其四，适应数字经济的发展。税务部门与工商、金融等其他税务部门要进行全面的数据共享和整合，确保销售数据的准确性和完整性。目前我已经了解到一些金税工程团队的技术可以通过企业进销项发票自动为企业算税，如果该技术可以在全国范围内推广，在征管技术的加持下，地方自主财力可以有效增长。其五，《决定》提及“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策”、“深化税收征管改革”。这些举措可以有效打击偷漏税活动，确保税收收入的稳定性和可持续性。其六，需要实施财政金融政策的协同配合。《决定》进一步规范了地方政府的举债行为，在现有地方财政背景下，我认为地方政府必须举债，但有必要进行规范，使得商业银行等金融机构持有真正优质的地方债资产。这些财政金融协同举措可以通过债务的资金流动性优势确保困难地区的地方财政渡过难关。

但是，无论是下划消费税收入，还是开征新的税种，都非一时之功。当务之急是通过增发国债，解决地方财政和居民消费不力的问题，缓解下半年部分地方县市出现的财政问题乃至局部风险。