财税政策沙龙 | 第3期专家观点 杨志勇：如何系统理解“深化财税体制改革”？

2024年7月24日晚上，由上海财经大学中国公共财政研究院和上海财经大学公共经济与管理学院共同主办的财税政策沙龙第3期成功举行，并在上海财经大学公共经济与管理学院视频号与第一财经网端大直播频道同步直播。数位财税领域和业界的专家学者，围绕二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中关于深化财税体制改革部分的内容进行了讨论，为财税体制改革的全面落地提供建议。

深化财税体制改革主要包括三方面内容：预算改革、税制改革、中央和地方财政关系改革。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对深化财税体制改革作了具体部署。除了第五部分专门阐述财税体制改革任务之外，第三、四、七、十一、十二等部分也有涉及财税改革的内容。整个财税体制改革的目标是建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。党的十八届三中全会提出建立现代财政制度，强调财政作为国家治理的基础和重要支柱，之后提加快建立现代财政制度。从党的十八届三中全会以来，现代财政制度建设的成就是显著的，如今进一步全面深化改革，就是要在之前的基础上，进一步建立健全现代财政制度。现代财政制度必须与国家现代化建设相适应，必须有相应的、专门的现代财政管理机构，必须是民主的、法治化的财政，必须以专门的治理技术为依托，并能适应动态财政治理需要。《决定》提到的财税改革任务与党的十八届三中全会的改革任务紧紧联系在一起，体现了改革的延续性。

在有关预算改革部分，方案提出“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。”这体现了现代预算制度的全口径要求，有利于财政资源统筹，将从根本上解决政府隐性债问题，解决现实中国有资源资产收入秩序不规范的问题，对于进一步健全预算制度有着重要意义。改革方案要求“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”。预算绩效管理改革已经取得了阶段性成果，同时绩效管理改革难度仍然很大，绩效管理目标的确定、绩效评估的方法选择、第三方如何参与绩效评估等都是难题。强化事前功能评估，可以最大限度节约财政资金。改革方案还强调“深化零基预算改革”。众所周知，零基预算改革难度极大，罕有成功案例。零基预算改革需要打破既得利益格局，各方阻力极大，改革方案提出深化零基预算改革，显示局部地方的零基预算改革得到肯定，同时充分显示改革的决心。事实上，也只有在经过前期全面深化改革的基础上，深化零基预算改革才有基础、有条件。预算改革是啃硬骨头的改革，所涉及的方方面面，都是在直面难题。毫无疑问，预算改革到位，必将大大提升财政资金效率，推进财税的现代化。

关于税制改革，《决定》给税制改革目标定性，即健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。这样的税制将在促进经济效率、社会公平和高质量发展上担负重要角色。高质量发展是当下重要任务，各方举措均应为此出力。税收在社会公平上可以发挥作用，直接税更是如此。市场统一从根本上看是一个经济效率问题，在市场分割的状态下，市场统一是提高经济效率最直接有效的做法，税制不仅不能阻碍市场统一，相反还要为推动市场统一作贡献。具体方案强调“优化税制结构”，税制结构既包括直接税与间接税之间的比例问题，也包括不同税种的组合问题。方案提出的“研究同新业态相适应的税收制度”，可圈可点。随着数字经济发展和新技术的运用，新业态已经出现，税源已经发生变化，税制需要与时俱进，适应经济社会变迁所带来的税源变化的需要。税收制度应该让税负更加公平合理，让财政收入更加充分。这样的税制与加快发展新质生产力的要求是一致的。如何更有效地加快发展新质生产力，需要科技创新、制度创新，税收制度可以发挥积极作用。改革方案指出“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。”直接税制是现代税制的鲜明特征，健全直接税体系，就是要让中国税制更具有现代化特征。为此，包括所得税、财产税等税种体系在内的直接税体系都需要进一步健全。2019年建立起来的综合与分类相结合的个人所得税制还需要进一步改革，以更好地体现公平与效率的要求。改革方案还要求“深化税收征管改革”，这对如何进一步提高税收征管效率、降低税收征管成本、优化税收征管组织方式等都提出了新要求。

央地财政关系改革部分占“深化财税体制改革”的篇幅超过一半，是财税改革的重中之重。《决定》所公布的改革方案明确了央地财政关系改革的具体任务，给央地财政关系改革目标定性，即建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。具体方案直面地方自主财力不足的问题，提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。中央对地方的财政转移支付是增加地方财力的最有效的办法之一。目前，中央对地方的财政转移支付的年度规模已经超过10万亿元。改革方案提出“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。”这里既有规范财政转移支付的内容，也有财政转移支付结构优化和转移支付激励约朿机制的建立的内容，还强调市县财力同事权的匹配度问题。改革方案提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。”这都是增加地方自主财力的重要举措。对此，需要重新认识地方税。事实上，只要税收收入归属地方的税都是地方税，并不需要强调收入只归属于地方的才是地方税。改革任务要实现，需要加快消费税改革，才能把征收环节后移之事做好。改革方案要求扩大地方专项债券支持范围，直面当前地方债券资金使用效率亟待提高的难题。改革方案注意完善政府债务管理制度，直面风险防范难题。改革方案提出的“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”，是尊重地方财力自主权的重要规定。改革方案提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，强调了中央的事权由中央提供资金，这有助于央地财政关系的进一步规范。加强中央事权，从大国实际出发，可以更好发挥公共服务提供的规模经济优势。中央事权原则上地方不提供配套资金，可以让中央事权的实现更规范，让地方更加聚精会神地进行地方治理，符合现代国家不同层级政府分工合作的要求。

总之，深化财税体制改革作为一个整体，是在中国式现代化的背景下进行的。财税改革的努力方向是使财政真正可以作为国家治理的基础和重要支柱。财税改革的目标是建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。建立健全现代财政制度包括预算、税制、政府间财政关系三个方面。改革的具体内容是相互协调的、是系统的。改革难度各有不同，在具体改革过程中，应该遵守先易后难，先急后缓。改革当中还有很多技术性的问题，需要有关专家学者做进一步的探讨工作。