财税政策沙龙 | 第3期专家观点 范子英：深化财税体制改革的目标——统筹、规范、公平、协调

2024年7月24日晚上，由上海财经大学中国公共财政研究院和上海财经大学公共经济与管理学院共同主办的财税政策沙龙第3期成功举行，并在上海财经大学公共经济与管理学院视频号与第一财经网端大直播频道同步直播。数位财税领域和业界的专家学者，围绕二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中关于深化财税体制改革部分的内容进行了讨论，为财税体制改革的全面落地提供建议。

二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提到了改革的两个总目标，一是继续完善和发展中国特色社会主义制度，二是推进国家治理体系和治理能力的现代化。深化财税体制改革就属于国家治理能力现代化的一部分。改革的总目标有七个“聚焦”，分别是聚焦构建高水平社会主义市场经济体制、聚焦发展全过程人民民主、聚焦建设社会主义文化强国、聚焦提高人民生活品质、聚焦建设美丽中国、聚焦建设更高水平平安中国、聚焦提高党的领导水平和长期执政能力。健全宏观经济治理体系涉及四个方面，分别是完善国家战略规划体系和政策统筹系统机制、深化财税体制改革、深化金融体制改革和完善实施区域协调发展战略机制，今天的主题——深化财税体制改革就是其中的一个重要方面。

与十八届三中全会的部署相比，《决定》中关于财税体制改革既有延续又有进一步的深化。十八届三中全会提到的深化财税体制改革，是改革部署的第五部分，作为单独的一个部分。而这一次深化财税体制改革是放到健全宏观经济治理体系这一部分中，将深化财税体制改革看作宏观经济治理体系的重要内容，突出财税体制在国家的宏观调控以及政府治理方面的核心作用。财税体制改革的一个关键问题是发挥中央和地方的两个积极性，以此为基础引领其他领域的改革，如推动市场经济改革、推动要素市场改革、推动城乡的改革等。改革要达成两个最主要的直接目标，一是推动国内统一大市场的建设，二是要促进新质生产力的发展。改革的最终目标是实现构建新发展格局。

财税体制改革分为预算、税收和央地财政关系三个方面。预算制度改革方面有七个任务，分别对应了具体的改革部署。第一个任务是健全预算制度，强调财政的统筹能力。《决定》中提到了一个新的内容，是依托政府信用获得的收入也要纳入政府的预算管理，对应到现在的预算管理，很大程度上是针对政府债务收入的预算管理。现有的政府预算管理中债务的预算不够细化，对于支出预算的统筹能力有进一步加强的必要。第二个任务是要完善国有资本的经营预算和绩效的评价制度，强化国家重大战略任务和基本的民生财力保障。2024年1月国务院《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》对应上述第二个任务，这个任务最关键的一条是扩大国有资本经营预算的范围。第三个任务是要强化对预算编制和财政政策的宏观指导，预算编制要能够融入到整个的宏观调控的体系中。第四个任务是加强公共服务的绩效管理，特别是强调了事前功能的评估。在以往的财政绩效管理方面强调比较多的是事后，现在开始强调事前评估。第五个任务是深化零基预算改革。零基预算改革一直在做，但实践中很多的改革还是以往的基数预算的模式，没有完全彻底地实现真正意义上的零基的预算管理。第六个任务是统一预算的分配权，提高预算的统一性、规范性，完善预算公开和监督制度。最关键的是统一的预算分配权，现在的预算的实际分配涉及到很多部门的权力，将来这些预算的分配权应该有一个统一的管理体制。第七个任务是要完善权责发生制的政府综合财务报告制度。原因是现有的财政统计大多是按照收付实现制，比如财政的收入、财政的支出都是收付实现制。十八届三中全会就提到要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，这个制度在逐步实施，但还有进一步完善改革的必要性。

税收制度部分有四个方面的主要内容，其中有很多新的提法。第一个是要研究同新业态相适应的税收制度。新业态与数字经济、新经济直接相关，财税领域对此讨论非常多，特别是新的数字经济来临之后对传统的征税体系带来了巨大的冲击，需要研究将来的税收制度如何去适应这种新的业态。第二个是全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节的支持机制。《决定》第二部分第六条提到了要规范地方招商引资的法规制度，严禁违纪违规给予政策优惠行为，就对应着规范税收优惠政策。此外，本次提到的税收优惠的范围和十八届三中全会里面提到的要清理和规范的税收优惠政策不是同一类型，并且提到违规给予政策优惠的行为也要禁止，这个可能对很多现有的地方招商引资的模式带来冲击。第三个是要健全直接税的体系，完善综合和分类相结合的个人所得税的制度，规范经营所得、资本所得、财产所得的政策。现在还有大量的经营所得、资本所得、财产所得游离在个人所得税的征管范围之外，需要加以规范，同时强调了要实行劳动性的所得统一征税。这句话可以有两个不同的理解。一是要把更多的劳动性所得纳入征税范围，现在有一些所得的性质是介于经营所得和劳动所得之间，在定性上有一些模糊的地带。二是现在劳动性所得的征收方式还是之前的模式过渡过来的，按照不同类型、不同类别进行预扣预缴的模式，将来要把这种模式合并为一，可以极大便利征收行为，同时减少纳税人的成本。第四个是深化税收征管改革。近年来在税收征管领域有很多重要的改革，比如金税四期、全电发票，用大数据、机器学习、人工智能的技术，辅助税收的征管，提高了征收的效率。除了以上四个主要方面，《决定》中还有其他几个部分与税收相关。第四部分第14条提到要提高研发费用的加计扣除比例，鼓励创新和科技研发。第十一部分第44条提到完善房地产税收制度，这一条没有出现在财税体制改革中，但是出现在住房制度的板块里面，也是大家讨论比较多的一个改革内容。第十一部分第46条在讲到解决人口老龄化和少子化的问题时，提到了要降低生育、养育、教育的成本，要加大个人所得税的抵扣的力度，将来生育、养育的成本会在税收方面有更多的体现。

在我国政府的财政预算中，地方政府的支出大部分来自于中央财政的转移支付，中央给地方的转移支付已经占到中央总支出的75%，总量非常庞大。在这样的背景下，推动中央地方财政关系的调整是这次改革的重中之重。央地财政关系的调整有三个目标，一是权责清晰，二是财力协调，三是区域均衡，分别对应事权、财力、财权三方面的改革。事权改革是要适当加强中央事权、提高中央财政的支出比例。要求中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央事权，不得违规要求地方安排配套资金，减轻地方财政的压力。如果确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付的形式进行安排。事权改革的措施说明将来中央直接支出的比重会提高，相应的转移支付会下降。事权改革的背景是2016年国务院开始推行的中央与地方财政事权和支出责任划分改革的部署，改革取得了很多成绩，但是也遗留下来很多需要进一步改革的事情，其中一个亟需改革的方向就是要增加中央的事权。

财力改革的主要目标是增加地方的自主财力，拓展地方税源，这是首次提出要增加地方的自主财力。在过去的改革过程中，地方的财力来自于中央的转移支付，中央通过转移支付的方式让地方财政的财力和它的支出责任相匹配，但是这些财力不是地方的自主财力。未来的改革方向可能会重塑中央和地方财力的格局，增加地方的自主财力，这里具体有三个方面的内容。第一个是税收方面要推进消费税的征收环节的后移，并且稳步下划地方。这个改革是在2019年提出，但是改革的推进相对来说比较谨慎，所以在未来的一段时间仍然要继续推进。消费税要有扩围、后移、下划三个重要的步骤，消费税的下划才能成为地方重要的自主财力的来源。如果是直接的后移征收环节进行下划，这个税种可能在现有的环节下对中央的财力造成一定的冲击。涉及到消费税下划的时候，可能在共享税、增值税和企业所得税方面要做相应的共享比例的调整，这个是系统工程，要取决于后面税收改革的推进力度。在继续推进消费税征收环节后移并下划地方的基础上要完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税的分享比例。优化有两种方向，一是共享税的比例更多下沉给地方财政，二是共享税的比例更多的提到中央财政的收入里面。从有利于统一大市场建设的角度看，很多的共享税下沉给基层财政会带来地区间的税收争夺，所以优化共享税的分享比例的改革方向应该是把这个共享税更多的留到省一级和中央一级。第二个是转移支付里提到了要完善转移支付的体系，清理规范专项转移支付，增加一般性的转移支付，同时建立促进高质量发展转移支付的激励和约束机制。第三个是债务的管理方面提到合理扩大地方政府专项债权的支持范围，主要是扩大专项债券的资金用作资本金的范围，同时完善政府的债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险的长效机制，加快地方融资平台的改革转型。2023年7月24日中央政治局会议关于建立一揽子的化债方案里就提到过这个改革部署，至今一直在推进，特别是融资平台的转型方面已经有很多探讨，将来应该会有相应的具体改革措施出台。

财权改革方面是要适当扩大地方税收的管理权限。一是把三个附加税，城建税、教育费附加和地方教育费附加税，合并成为新的地方附加税，授权地方政府在一定的幅度内确定具体的适用税率。这三个税现在是加在流转税的税额上，实际上就是流转税的一部分，只是使用流转税的税额乘12%的税率来确定的。将来把三个税合起来在征收上没有太多变化，同时税率的决定权限留给了地方政府。二是规范非税收入的管理，同时适当下沉部分非税收入的管理权限。现在很多非税收入的管理，尤其是政策的制定还是在国家层面，将来有些管理权限可以交给地方，同时允许地方按照实际情况进行差别管理，这也是特别重要的改革方向，可以让地方因地制宜推行一些改革。

总体来说，这次财税体制改革的方向是要达到四个方面的目标：一是统筹，二是规范，三是公平，四是协调。