财税政策沙龙｜第2期专家观点汪冲：文化事业建设费的征收依据不再充分

2024年3月9日上午，由上海财经大学中国公共财政研究院和上海财经大学公共经济与管理学院共同主办的财税政策沙龙第2期成功举行，并在第一财经网端大直播频道同步直播。数位财税领域和业界的专家学者，围绕文化事业建设费改革这一话题进行交流研讨，并对未来的改革前景进行展望。

当前已经到了需要认真思考文化事业建设费改革的时候，这一个非常重要的问题。文建费在设立时确实带有特许经营收费的色彩，随着时间的推移这种特许经营的特征逐渐淡化，由此导致文建费的征收依据不再那么充分。

一些公共服务建立使用者付费的制度，主要是因为这些公共服务有很强的付费受益，谁受益谁付费，而且这种费往往有一定的定价依据方面的要求，比如说要考虑成本。这么做首先是为了避免公共资源的浪费，更先进一点的理念是为了建立公共服务部门与服务使用者之间的直接关联，通过利益相关方之间的沟通协调，来改进服务、提升绩效和满意度。从这点来看，文建费并不具备使用者付费的特征。

目前中央层面规范性文件，强调文建费要用于社会主义精神文明建设，主要牵头部门是文明委或者各地的文明办，明确要求用于精神文明创建活动的评比表彰，或者举办一些思想道德教育活动和综合文艺性演出和庆典活动，包括培养宣传文化事业领域的专业人才、奖励优秀作品，或者是补助一些公益性的文化事业单位。从这些规范性要求来看，文建费所对应的支出承担的是按照党和国家的要求，弘扬时代精神，传播先进文化，引导和鼓励全体公众自觉接受精神文明这方面的功能，是面向全体公众提供的一般性公共服务。从理论上来说，这样一种支出更多应该是由税收来筹资，特别是一般性税收，即那种征收面很广、税基很大的税收收入来进行筹资。

除了征收依据方面存在一些需要进一步辨别、理清的问题之外，文化事业建设费的法律依据目前来看也是比较低的。因为文建费不像行政事业性收入或者政府性基金，有一些项目已经通过立法在依据上做了一些界定，比如说《教育法》或者《森林法》等，对一些基金、收费都有一些法律依据上的界定。文建费甚至不像残保金，还《残疾人就业条例》这样的行政法规确定其依据。文化事业建设费是由一个上世纪九十年代国务院发布的文件加以确立的。因此确实存在一些理论依据不清，或者依据的法律效力比较低下的问题。

按照最新的政府收支分类科目，文化事业建设费属于一般公共预算中的专项收入，实践中财政管理部门也觉得它对应的应该是一项一般公共服务。但目前的《政府性基金目录》又把文建费纳入其中，这里面就会存在着一定的脱节或者矛盾。如果按照基金管理的思路，它往往是有一个很强的收支对应关系，往往强调专款专用，甚至是更先进一点的基金管理模式下，要求从动态和一段时间内的综合平衡这个角度来进行实施收支管理。但是进入一般公共预算后，文建费会像支出端的功能性支出分类、或者按照经济性质分类的形式支出。这种模式下，很难确切知道这笔钱的专款专用体现的如何，它的绩效、效率方面到底体现的如何。此外，文建费在使用方面的透明度和公开程度是相对较低的，这是实践当中发现有一些挪用或者资金闲置问题出现的原因。

文化事业建设费是否已经到了需要改革的时机，是否到了可以彻底减负或者采用替代的方式来减负的时机呢？文建费的征收有特殊的时代背景，上世纪九十年代广告业和娱乐业发展很快，此时面对精神文明建设的需要，特别是考虑到当时财政收支的问题，所以决定征收这样一笔特别的强制性征收的收入。而现在这两个行业已经是充分竞争的领域，加上受到当前经济下行形势的冲击，总体境况并不是很好。因此，需要考虑将其与其他行业市场主体一样平等对待，不应该有这样特别征收式的“惩罚”。从负担角度来看，文建费的缴费企业比较集中，有重复收费的现象，征管当中也有一些优惠政策落实不到位，这和当前搞的比如减税降费、构建全国统一大市场、优化营商环境等的努力方向存在一定的矛盾。从这个角度来说，确实到了可以认真考虑做出改革。

如果要对文化事业建设费进行改革，需要明确改革的思路，展开文建费改革的必要性、可行性等方面的分析，引发广泛关注，形成共识，来推动改革。针对文化建设事业费，目前已经有一些呼吁。全国政协常委、中国企业财务管理协会的会长张连起先生在这次两会期间提出了一个议案，建议适时取消文化事业建设费。这说明改革逐渐已经引发大家的关注，目前重点需要做的是有更多有深度、全面的研究，提供更加全面的分析和认证，最终扎实推动文化事业建设费的改革。