财税政策沙龙｜第2期专家观点马光荣：文化事业建设费征收的依据和问题

2024年3月9日上午，由上海财经大学中国公共财政研究院和上海财经大学公共经济与管理学院共同主办的财税政策沙龙第2期成功举行，并在第一财经网端大直播频道同步直播。数位财税领域和业界的专家学者，围绕文化事业建设费改革这一话题进行交流研讨，并对未来的改革前景进行展望。

目前财税学界研究关注较多的是税收和税制，尽管国家也在推动清理政府收费项目，但是学术界的相关研究还比较薄弱。从财政大账本来看，非税收入所占的比例不低，而且过去十多年的减税降费，减税幅度大于降费幅度，导致非税收入比重甚至还有所上升。从全国的财政数据来看，非税收入大概占15%。但是因为中央级的财政收入中的非税收入比较低，非税收入大头都是地方政府的收入，在地方财政收入中，非税收入约占30%。对于市县级政府而言，非税收入占比更高，可以达到40%。不同地区非税收入收费项目在政府收入中的占比，总体上呈现出越不发达的地方，非税收入在财力结构中所占比例越大的规律。以广东为例，广州、深圳、东莞这三个城市的非税收入占比大概只有20%，而韶关、云浮、茂名，市一级财政收入中非税收入的比重达到了50%以上。所以，非税收入对地方财政收入结构而言，所占的份量是非常大的。同时，它对于很多企业而言，确实也是一项不小的负担。2016年的时候，娃哈哈的创始人宗庆后先生在接受记者采访时提到，娃哈哈每年缴纳各种政府的收费项目有500多项，引起了当时舆论的广泛关注。后来财税部门虽然澄清没有500多项，但确实也有300多项，娃哈哈一年缴的各项收费七千多万，是一笔不小的负担。

文化事业建设费尽管总额不大，但因为仅针对娱乐业和广告业两个行业征收，对两个行业而言也是一笔不小的负担。文建费的费基是营业额，费率是3%，已经接近原先的营业税税率，是一个很高的费率。按这个数字计算，比很多企业缴纳的企业所得税更高，甚至超过很多企业的利润。作为一种对流转额征的费，企业可能可以把缴费部分转嫁给下游的使用者和消费者，但不论是否或者多大程度上发生了转嫁，都会影响这个行业的发展，尤其在当前背景下，不利于扩大内需和产业结构升级。

文建费这样的政府收费，不论是设立、调整还是征收力度的把握，在实操当中都有比较大的随意性，意味着企业经营面临着更大的不确定性。即使征收数额低于税收，不确定性对企业的发展而言损伤较大。特别是近几年来，在地方财政收入增速下滑，财政收支矛盾比较突出的情况下，部分地方在年终为了保财力而突击征收一些收费项目，对企业的经营造成了非常大的不确定性。

从上世纪九十年代末开始实施“收支两条线”改革，像文化事业建设费这样的收费项目的收和支名义上已经脱钩，而且文建费早已纳入一般公共预算，应该统筹用于各项一般性公共服务。但是从实际预算分配来看，仍然存在着比较强的收支关联关系。因为预算编制时，文建费这项收入，最终还是由文化管理部门来使用。和大多数收费项目（包括残疾人保障金和政府性基金的收费）类似，存在着明显的部门利益。文建费仍然难以取消的原因，与很多部门在维护这个收费项目跟它的支出相挂钩所带来的部门利益是分不开的。当然，因为还存在着对部门而言很强的收支关联的关系，不论是财政资源的统筹，还是零基预算的实施，抑或是预算绩效的问责，实际中都很难开展。这些与部门利益关联的收费项目对完善现代预算制度也是不利的。

对文化事业建设费等政府收费项目进行清理，首先要充分认识这些收费项目是否有征收依据。文建费在上世纪九十年代开征时确有合理理由，包括国家给予了广告业经营牌照和专用资源，加上当时财力比较紧缺，需要去向特殊行业收费来支持文化建设事业。但是，这两个理由在当前是否还站得住脚，需要重新认识与论证。政府收费的合理理由，一般有以下三类。第一类是利用了国家的资源、牌照，比如港口使用费和矿产资源使用费，实际上都是利用了国家的资源和牌照。但是像文化事业建设费，目前不论是对于娱乐业还是广告业而言，利用国家特殊牌照、特殊优惠实际上已经没有了，这个理由很难站得住脚。第二类理由是提供准公共物品，比如高速公路、机场等。准公共品因为可以排他，是可以做到向使用者收费的。且收费有一个好处是可以引导资源的配置，因为如果不收费的话，其实意味着使用者和非使用者都被课税，对非使用者而言某种程度上是不公平的。对准公共物品如果完全不收费的话，就会存在使用过度、拥堵等等一些问题。但是很显然，娱乐业和广告业提供的不是准公共品，没有明显的公益性或者非竞争性。第三类理由是对某些行业和商品而言，它存在对社会的负外部性，需要对它征费减少负外部性，引导资源的配置，例如以前的排污费。广告业和娱乐业非但没有明显的负外部性，恰恰相反，广告业和娱乐业是近些年来受鼓励的生产性服务业和高端的生活性服务业，是着力扩大内需所应该重点扶持的行业领域。从政府收费合理性的三个理由而言，文化建设事业费已经没有充足的理由继续征收。

对政府收费项目而言，还有一个常见的理由是筹集财政收入。多年以来，我国一直还在文化事业建设费，可能最主要的理由也正是因为很多地方政府还是将文化事业建设费作为筹集财政收入的一个补充。尽管文建费的金额不大，但在近些年来地方财政面临紧平衡的情况下，地方政府确实不愿意放弃这方面的财政收入。虽然文化事业建设费征收的合理理由已不存在，但在目前地方财力紧平衡的情况下，如果直接取消，对个别地方政府而言可能确实是一个负担，可能会进一步促使收支矛盾紧张加剧。通盘考虑这个问题，需要在新一轮财税体制改革中推进地方税体系的建设。即使要取消文建费，也需要为地方发展文化建设事业找到比较充足的、有保障的替代财力来源。一个可行的方向是，结合消费税的改革，把目前地方仍然存在的一些收费项目适时纳入到消费税的扩大税目的范围，或者部分可以在零售环节开征。例如，对文化事业建设费的娱乐业收费而言，在地方税体系中要予以考虑地方有一定的税目开征的调整权力和税率浮动的权力，像娱乐业这样的消费行业，完全可以纳入消费税的征收范围。通过费改税，也可以推动财政收入筹集法治化水平的明显提升。

如果说地方税体系完善、消费税改革还需要一些过程，短期内仍然需要继续保留文化事业建设费，也应该要加强法治化、阳光化的使用，加大对于这项资金使用的预算公开力度。目前在实际使用文化事业建设费的过程中，预算公开力度和绩效问责力度，社会和民众监督的力度，都是比较薄弱的。法治化和阳光化、提升绩效可能是在短期内继续保留文建费的话应该努力的方向。