财税政策沙龙｜第2期专家观点马珺：全面评估文化事业建设费的征收依据

2024年3月9日上午，由上海财经大学中国公共财政研究院和上海财经大学公共经济与管理学院共同主办的财税政策沙龙第2期成功举行，并在第一财经网端大直播频道同步直播。数位财税领域和业界的专家学者，围绕文化事业建设费改革这一话题进行交流研讨，并对未来的改革前景进行展望。

文化事业建设费是政府收入的一种形式，它的总规模虽然不大，但是由于缴费主体相对集中，对少数行业企业影响较大，其去留引起相关行业高度关注是可以理解的。但这个问题有一定复杂性，需要做好全面评估。其中，厘清该项收费的性质、从而确定征收依据最为重要。

首先来看文化事业建设费是什么？文化事业建设费从1997年1月1日起在全国范围内开征，一般认为，它是国务院为了进一步完善文化经济政策、拓展文化事业资金投入渠道，而对广告、娱乐两个行业开征的一种规费。“规费”这个性质界定不够准确。因为，规费是政府机关为特定单位和个人提供相应服务收取的费用，比如成本费、工本费等。但文化事业建设费的使用目的和去向显然与一般的规费不同。厘清文建费的性质，是规范其改革路径的第一步。

其次，文建费是不是“小”费种，要看怎么算、从哪个角度来说。尽管文建费的总体规模不大，但是考虑到一方面该费的费基和增值税一致，费率达3%，相当于小规模纳税人的征收率；另一方面该费的负担落在极少数企业头上，征收有一定的歧视性。因此，对缴费人来说不能简单看作一个不重要的“小”费种，随着社会经济环境的变化，立法部门确实有必要充分考虑他们的感受和诉求。

第三，关于取消该费的呼声，也要看从哪个层面来说。从缴费单位层面，由于负担比较集中，特别是数字经济平台企业，把它们笼统看作是广告业来征收，某种意义上并不合理。再考虑到缴费行业的经营环境发生了变化，当年赚取超额利润的传统广告业和暴利并受限制的娱乐业都发生了变化，缴费单位对取消这种带有行业歧视性收费的呼声完全可以理解。作为一种政府收入，其征收的方式方法应及时跟进环境变化进行优化和调整。

然而，从征费主体层面看，仅仅因为这项收入规模小就认为可以取消，不一定说得通。关于该费的实际用途，相关法规说得很清楚。它是专项收入而不是可统筹收入，是特定部门专款专用的。从中央收入看，具体支出范围包括重大活动经费（即用于举办有关社会主义思想道德建设和群众性精神文明创建活动的开支）、培训经费（即用于中央文明委负责组织或责成有关部门组织的宣传文化事业人才培训和教学设备等方面的补助）、优秀作品奖励经费（即由中央文明委组织的用于支持文学艺术、新闻出版、广播影视、哲学社会科学方面的优秀作品的创作和奖励），以及中央级中家公益性文化单位的特殊需要等等。因此文化事业建设费的改革不仅是经济问题，需要回归到对特定部门特定职能的合理性考察上来，并视其业务性质确定如何保障履行该项职能的经费问题，这是今后要改革需要做的工作。

如果文化事业建设费用于行使一般性政府职能，又对这两个行业的企业不公平征收的话，可以通过几种方式进行优化。一是以政府一般性收入替代文建费；二是继续保留该费，但是不局限于特定行业企业，改为普遍征收，这样费率也会随之下降，但可能会遭到其他行业的反对，不一定可行。

最后，文建费的改革要放到法治框架下进行。非税收入的法治化、规范化和有效管理是当前政府收入体制中一个非常重要而又容易被忽略的问题。长期以来，财税领域的专家学者谈税制结构优化比较多，对非税收入优化关注的少。新一轮的财税体制改革也要结合非税收入，从全口径政府收入角度提起新一轮税收制度改革。

总之，上世纪末出台这项收费有特定的时代背景。今天，随着社会主义市场经济体制完善，政府与市场关系的理顺，对于这项收费的去留问题，目标不是简单地清理，而是要实施法治化、规范化“治理”。把它放在政府收入体系中来检视存在的必要性，通过制度建设，将其纳入法治化和管理规范化管理轨道。