财税政策沙龙｜第2期专家观点樊勇：应更多关注政府非税收入的研究

2024年3月9日上午，由上海财经大学中国公共财政研究院和上海财经大学公共经济与管理学院共同主办的财税政策沙龙第2期成功举行，并在第一财经网端大直播频道同步直播。数位财税领域和业界的专家学者，围绕文化事业建设费改革这一话题进行交流研讨，并对未来的改革前景进行展望。

财税界一直非常关注政府的财政收入，对其中的税收收入进行广泛研究，取得很多成果，但是对非税收入的关注相对较弱，研究成果也相对不足。从政府收入的比重来看，税收收入占重要地位，但非税收入也占到40%左右，但这个领域在我们财税领域的教学、科研的关注度还是不够。学术界对非税收入关注的比较少，主要是因为它的研究基础、研究条件相对不足，相关资料及数据获取难度相对较大。范子英老师团队从文化事业建设费这个小切入点切入，做了力所能及的工作，努力搜集数据，在数据不可得的基础上还做了一些案例研究。整个报告的研究范式、逻辑性、研究数据、基本观点都非常好，专题报告对于整个财税界的研究起到了积极作用，对于深化财税体制及制度改革改革，特别是政府收入端的改革，都具有一般性和建设性意义。

在此，我想围绕着更大范围的非税收入的改革谈一些自己不成熟的看法，供大家参考指正。当前，非税收入大约占政府收入的40%。从项目上看，非税收入的口径很多。如果将政府一般公共预算收入、政府性基金收入、社会保障收入及国有资产经营性收入中除了税以外的所有由政府或者行政事业单位筹集的收入视作非税收入，那么其品目远多于税收收入。对于非税收入，虽然相关的法律或者制度建设相对也是规范的，但是在具体内容上还是有进一步去研究、改革和优化的空间。资料显示，政府非税收入有11项，包括行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、石油特别收益金收入、免税商品特许经营费收入、主管部门集中收入、财政资金产生的利息收入等。其中有些项目下往往还有一些子项目，如行政事业性收费，很多行政单位都涉及了一些收费项目，政府性基金当中也有很多子项目。

分析非税收入有些基本问题要明确。如是否可以延续税收学基本的框架和理论是分析非税收入。例如是否可以从收支角度加以梳理。非税收入有收必有支，收支的基本原则在非税收入中是否得到贯彻，到底是“以支定收”还是“以收定支”，可能是要回答的一个基本问题。对于非税收入可以从合理性角度加以判断，这种判断首先要确定各项非税收入究竟是按照支出需要来收，还是根据收了多少再决定支出，这些判断依据都是财政学里面的基本话题，也是一个难题，但确定这些前提假设有其必要性。报告中提到，文化事业建设费收入占一般公共预算中文化建设支出的比重较低，但是又提到一些违规使用的案例，这就说明文建费即有收的问题，也有支的问题，我们要从收支统一去分析这个问题。具体来说，可以从四个方面来研究。

第一，要研究非税收入的合理性问题，按照现有财政学基本理论和判断，非税收入基本适用受益原则。按照受益原则，受益多了就多交，没受益就不交，这就体现了费和税的区别。现行的11个非税收入的收费项目中，是不是都贯彻受益原则呢？。

第二，要研究非税收入的收支关系。不管是“以支定收”还是“以收定支”，首先需要考虑政府的事权和支出责任匹配的问题。当前国家正在推进财政事权和支出责任相适应的相关制度和机制建设，对于非税收入的改革，是否也需要适应这个原则，值得讨论。当然，我们也可以创造性地提出一些新的原则标准。面向中国特色的财政活动应该提出哪些原则，也是很有意义的探索。还有就从国际比较看，其它国家或地区上对于非科收入管理有哪些经验，都值得关注。

第二是规范性问题。相对于税收，非税收入的规范性有较大的改进空间。文化事业建设费是否规范，即征收的要素是否健全、是否合理、，报告中做了很好的分析，但还可以增加对支出规范性的讨论。

第三，要研究非税收入的可持续问题。学界和政策界很早就在讨论“费改税”问题，结论是费是有必要的，即：还是要保留一部分的费。费改税”的推进，实质上是非税收入尽可能走向规范。目前在征管方面，费和税已经完全统一了。根据十九届三中全会的精神，明确了非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留，适宜划转的非税收入项目，成熟一批划转一批，逐步推进。非税征管改革的方向已经很明确，现在有些非税收入项目的可持续性讨论比较少，比如报告关注的文化事业建设费，有些地方就没有征，有些地方有优惠。这些非税收入项目的可持续性问题，未来要不要进行删减，都值得研究。专题报告针对文化事业建设费提到几种改革观点，提出取消或者降低费率，这些建议都可以供决策部门研究和决策。

第四，非税收入的优化问题。在优化的方向上，文化事业建设费是非常好的案例。例如，北京全国文化中心、政治中心，立足于国家治理的角度，精神文明建设投入相对较大，因此文化事业建设费收入相对较多。但有的地区收入很少甚至有优惠，是因为这些地区在减少精神文明建设？精神文明建设的事责如何在中央与地方政府划分，是不是存在重复支出、效率不高的问题？等等值得进一步讨论。

以上就是我的一些想法，抛砖引玉，请大家批评指正。也希望今后有机会与大家一起继续关注参与对政府非税收入的研究讨论。